TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-191/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 191 DE 2025
Referencia: expediente LAT-501.
Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la nación, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
2. Mediante comunicación del 26 de julio de 2024, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 24 del mismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente.
3. En Auto del 9 de agosto de 2024, el despacho de la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República y a los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, y Comercio, Industria y Turismo. De igual forma, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas[1]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la nación para que rindiera concepto.
4. En autos del 23 de septiembre y 5 de noviembre de 2024, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 9 de diciembre de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso.
5. Mediante escrito dirigido a la Corte Constitucional el 16 de enero de 2025, el procurador general de la nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2370 del 12 de julio de 2024, por medio de la cual fue aprobado el Acuerdo entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia relativo a la promoción y protección recíproca de inversiones. Esto, por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. Lo anterior, pues particip[ó] de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo, en ejercicio de las funciones de [su] otrora condición de secretario general del Senado de la República[2].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta corporación, la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la nación[3]. Estos dos últimos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
2. Régimen de impedimentos del procurador general de la nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
7. El artículo 118 de la Constitución dispone que [a]l Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Por su parte, el artículo 275 superior establece que el procurador general de la nación es el supremo director del Ministerio Público. El artículo 277 constitucional estatuye las funciones que el procurador general de la nación puede ejercer por sí mismo o por medio de sus delegados y agentes. Entre dichas funciones está la de [vi]igilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
8. No obstante, por expreso mandato del artículo 278 de la carta, esa autoridad tiene otras funciones que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente, y no a través de sus delegados o agentes. El numeral 5 del citado artículo prescribe que el procurador general de la nación ejercerá directamente la función de [r]endir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. Mediante ese concepto, dada su calidad de representante de los intereses de la sociedad y de defensor del orden jurídico[4], el procurador general aboga o impugna la constitucionalidad de las normas objeto de control.
9. De acuerdo con la jurisprudencia, la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad exige al procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[5]. Por ello, si bien no existe una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador general de la nación, la Sala Plena ha extendido las reglas dispuestas en esta materia para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[6].
10. Al respecto, la corporación ha advertido que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse con el mismo alcance y rigor al procurador general de la nación. Esto es así, al menos por dos razones[7]: (i) el procurador general no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
3. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. Reiteración de jurisprudencia
11. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen causales taxativas de impedimento y recusación. Dichas causales son las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición objeto de control constitucional; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
12. En el Auto 049 de 2021, reiterado en varias oportunidades[8], la Corte sintetizó las reglas sobre el alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, cuando aquel es formulado por el procurador general de la nación para rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Sobre el particular, aclaró que se trata de una causal objetiva. Esto significa que el examen no tiene como punto de partida un juicio de valor, sino la ocurrencia de un hecho concreto[9].
13. Igualmente, explicó que dicha causal se configura cuando se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[10]. Por ende, su estructuración excluye aquellos casos en que la intervención [ ] se produce por fuera del ámbito del iter legislativo[11].
14. En la citada providencia, la Sala Plena recordó que la jurisprudencia ha aceptado los impedimentos manifestados por el procurador general de la nación cuando ha comprobado[12]: (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[13]; (ii) su participación en la redacción de la norma[14]; (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[15]; o (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional[16].
15. Con posterioridad al Auto 049 de 2021, y con fundamento en las reglas allí reiteradas, la Corte también ha aceptado los impedimentos manifestados por el procurador, en aplicación de la causal aludida, cuando[17]: (i) en calidad de ministro, el procurador sancionó el texto de la norma acusada[18]; (ii) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[19]; y (iii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[20].
16. Ahora bien, en la providencia en cita, la Sala indicó que la causal en comento se presenta cuando la autoridad concernida participa en las etapas de formación de la norma objeto de control constitucional, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención. Esta afirmación fue tomada del Auto 418 de 2017, en la cual la Corte sostuvo que la causal objeto de estudio no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma. Sin embargo, la Corte observa que, en ambos casos, esto es, en los autos 049 de 2021 y 418 de 2017, tal consideración no fue relevante en la regla de decisión aplicada. Como se verá a continuación, en los dos casos, la participación del procurador general de la nación en el trámite legislativo no fue circunstancial o irrelevante[21].
17. En el Auto 418 de 2017, la corporación aceptó el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente RPZ-003[22]. Constató que esa autoridad, primero, realizó una intervención oral en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y, segundo, participó en una audiencia pública. La Sala calificó la intervención del procurador general de la nación en el trámite legislativo como activa y determinante.
18. De hecho, con base en esta regla decisión, en los autos 498 de 2017 y 065 de 2019, la Corte concluyó que la causal de impedimento que se funda en la expedición de la norma acusada supone demostrar: (i) la participación activa del funcionario en el proceso de formación de la norma objeto de control; (ii) y que dicha actuación haya sido determinante en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional[23]. En el mencionado Auto 065 de 2019, la corporación aceptó el impedimento del viceprocurador general de la nación. Comprobó que su participación en el trámite legislativo fue activa y determinante, pues ese funcionario presentó y justificó ante el Gobierno nacional la necesidad de que este expidiera el decreto ley demandado.
19. Por su parte, en el Auto 049 de 2021, con base en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada, la Corte aceptó el impedimento presentado por la procuradora general de la nación para rendir concepto en el expediente D-14.045[24]. Esto, al comprobar que, en calidad de ministra de justicia y del derecho, la procuradora participó en el acto de sanción de la ley demandada. Al respecto, la Sala advirtió que la sanción de la ley no es un acto menor. Por el contrario, se trata de un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes[25], mediante el cual [ ] culmina el proceso de su formación[26].
4. La naturaleza y alcance de las funciones a cargo del secretario general del Senado de la República
20. En concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, corresponde a cada cámara elegir a su secretario general. El artículo 47 de la citada ley establece los siguientes deberes del secretario general de cada cámara:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el presidente.
6. Informar regularmente al presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes si no fueren reservados que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
21. El artículo 289 de la misma ley agrega que el secretario general de cada una de las cámaras hará público el registro de declaración de intereses privados de los congresistas, y lo expresará en la Gaceta del Congreso[27]. Así mismo, el artículo 385 determina que ese funcionario debe firmar las resoluciones de nombramiento de los empleados del Congreso de la República[28]. Los artículos 367[29] y 377[30] asignan sendas funciones al secretario general del Senado de la República: efectuar la organización legislativa del Congreso y suscribir las decisiones administrativas del director general administrativo del Senado.
22. Tratándose del principio de publicidad, los artículos 35[31], 36[32], 130[33], 144[34] y 231[35] de la Ley 5 de 1992 prevén que los secretarios generales de las comisiones y de las plenarias tienen las siguientes funciones: (i) publicar en la Gaceta del Congreso el acta de las sesiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y toda la información que tenga relación con el trámite legislativo; (ii) fungir como directores de la sección respectiva de ese medio de comunicación; y (iii), en casos eventuales, garantizar dicho principio a través de las plataformas tecnológicas institucionales.
23. Mediante la Resolución 008 de 2011, la Mesa Directiva del Senado de la República adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa. Ese acto administrativo prescribe que al secretario general de esa célula legislativa le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la corporación. Igualmente, estatuye que las funciones específicas del cargo son las contenidas en el artículo 47 de la Ley 5 de 1992. Además, enlista las siguientes funciones generales:
1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
24. Con fundamento en lo expuesto, la Sala observa que, en lo que resulta de interés para decidir el impedimento de la referencia, quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes.
25. La naturaleza y el alcance de esa intervención imponen a la Corte el deber de examinar en cada caso, con precaución y detenimiento, la configuración de la causal de impedimento objeto de estudio en cada oportunidad. Esto es así por dos razones. Primera, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, el hoy procurador general de la nación intervino en el trámite legislativo de innumerables leyes. En consecuencia, la aplicación de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada, sin consideración a la naturaleza o el grado de intervención, vaciaría la competencia que la Constitución le asigna al procurador general de la nación de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Y, segunda, de acuerdo con la jurisprudencia, las causales de impedimento son taxativas y de interpretación restrictiva, lo que proscribe su aplicación por analogía[36]. Estas características tienen por finalidad garantizar su carácter excepcional y, por tanto, evitar que los impedimentos se conviertan en un medio para evadir de forma general y permanente el ejercicio de las funciones a cargo[37].
26. Lo anterior supone que, tratándose del ahora procurador general de la nación, su intervención como secretario general del Senado de la República en el trámite legislativo que siguió la norma no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.
27. Como ocurre con las demás causales, la causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la nación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas[38]. Esto, al punto de que debe ser relevado del cumplimiento del deber superior de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad[39]. Como es natural, la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional.
28. Para este examen, el cual, se insiste, debe hacerse caso a caso y teniendo en cuenta que se trata de una causal objetiva, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias, (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones[40]; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
29. En relación con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y del cargo formulado en la demanda, es preciso hacer dos precisiones:
30. Primera, tratándose de procesos en los que la Sala Plena tiene competencia para analizar de manera oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, o de procesos en los que, vía acción pública de inconstitucionalidad, se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación otrora secretario general del Senado de la República, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar.
31. Esto es así porque, como ya indicó, quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Además, frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, se ha de recordar que, en aplicación de la jurisprudencia en vigor, por regla general, el concepto del procurador general de la nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible[41]. Por ello, resulta improcedente considerar que el impedimento del procurador cobije solamente el trámite legislativo.
32. Al respecto, se ha de insistir en que, incluso cuando se trata de vicios de procedimiento en la formación de las normas controladas, la aceptación del impedimento no es automática. La Corte deberá, para el efecto, analizar cada caso y verificar el cumplimiento de las reglas definidas por la jurisprudencia para considerar que se configuró la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada.
33. No ocurre lo mismo, respecto de los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo. En estos casos, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.
5. Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto en el proceso LAT-501
34. El procurador general de la nación alega la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada. De manera puntual, afirma que, en su antigua condición de secretario general del Senado de la República, participó en el trámite de formación de la Ley 2370 de 2024. Al respecto, el procurador explicó que, en cumplimiento de tales funciones, realizó las siguientes actuaciones[42]:
(i) Intervine en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio en los debates correspondientes;
(ii) Durante el debate de la iniciativa, además de verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr. publicidad de textos y proposiciones, verificación de quorum y mayorías, resultados de las votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesoré a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad del proyecto legislativo (v. gr. reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.); y
(iii) Suscribí [el] cuerpo legal junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios[43].
35. El procurador general de la nación precisó que, en calidad de secretario general del Senado de la República, atendí[ó] los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario, según consta en los informes respectivos incorporados al expediente[44]. Igualmente, advirtió que su participación en el trámite legislativo consta en las gacetas del Congreso n.° 11 y 1440 de 2023 y 262 de 2024.
36. De acuerdo con las gacetas del Congreso mencionadas en el impedimento formulado, en ejercicio del cargo de secretario general de esa célula legislativa, el ahora procurador general de la nación adelantó las siguientes actuaciones: (i) certificó la recepción del proyecto de ley y su exposición de motivos; (ii) remitió estos documento a la Comisión Segunda Constitucional permanente del Senado de la República, para que esta impartiera el trámite correspondiente; (iii) anunció dicho proyecto para su discusión en la plenaria del Senado; (iv) leyó y certificó la aprobación del orden del día; (v) en esa oportunidad, también hizo el llamado a lista de los senadores y certificó los cuórum deliberatorio y decisorio; (v) cerró el registro electrónico de la votación; y (vi) certificó la aprobación del texto definitivo del proyecto de ley en la sesión plenaria del Senado del 9 de octubre de 2023.
37. De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en efecto, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado, el procurador general de la nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional. En consonancia con las funciones propias de ese cargo, las gacetas del Congreso mencionadas en el escrito de impedimento dan cuenta de que su participación se limitó a organizar ese procedimiento y procurar su validez.
38. Al respecto, la Corte también constata que, de conformidad con la jurisprudencia[45], el control de constitucional de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben es oficioso e integral porque la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales del instrumento y de la ley aprobatoria. En lo que concierne al presente caso, el control formal supone determinar si el trámite legislativo, es decir, aquel que se surte ante el Senado de la República y la Cámara de Representantes, cumplió los requisitos procedimentales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. En este punto se ha de reiterar que, por regla general, el concepto del procurador general de la nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible. Por ello, sería improcedente considerar que el impedimento del procurador cobije únicamente el trámite legislativo.
39. Para la corporación es claro que la participación del procurador general de la nación en la expedición de la norma objeto de control constitucional fue activa y determinante, si se consideran los dos elementos ya descritos: el secretario general del Senado tiene a su cargo funciones relacionadas con organizar el procedimiento legislativo y procurar su validez y en el asunto de la referencia, la Sala Plena debe analizar si el instrumento y la ley aprobatoria incurrieron en algún vicio de procedimiento. Por consiguiente, dicha participación se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.
40. En consecuencia, la Sala declara fundado el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente LAT-501. Así, siguiendo los precedentes sobre la materia[46], ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[47]. Igualmente, dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador general de la nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente[48].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente LAT-501.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la nación, por el término restante del otorgado inicialmente al procurador general de la nación, para que rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El despacho de la magistrada ponente invitó a intervenir en el proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ANDJE, al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Asociación Colombiana de Medianas y Pequeñas Industrias (Acopi), a la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex), a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional (FITAC), a la Federación Nacional de Comercio (Fenalco), al Centro de Investigación Económica y Social (Fedesarrollo), a la Academia Colombiana de Derecho Internacional, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, Los Andes, La Sabana, Rosario, EAFIT, Externado de Colombia, Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
[2] Pág. 3 del escrito.
[3] En el Auto 984 de 2022, sobre su competencia para decidir el impedimento presentado por el procurador delegado para asuntos constitucionales, la Sala Plena explicó: tiene igual competencia para decidir el impedimento formulado por el funcionario designado por el procurador, cuando aquel fue llamado a cumplir el mismo deber constitucional del cual el procurador y el viceprocurador fueron excusados, en su oportunidad, por la Sala Plena.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-534 de 2000.
[5] Corte Constitucional, Auto 1553 de 2022.
[6] Corte Constitucional, Auto 1147 de 2021. Auto 984 de 2022: de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la competencia de la Sala Plena para conocer y decidir los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación se funda en lo dispuesto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Esta norma establece que [t]odos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente. || Ante la inexistencia de una disposición en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación, la Sala Plena ha considerado que lo procedente es aplicar la norma transcrita. Esta disposición remite a los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, que regulan el procedimiento y las causales de recusación e impedimento en los procesos de constitucionalidad. La Corte ha entendido que tal regulación es específica, autónoma e integral y, por tanto, excluye la posibilidad de recurrir a regímenes normativos distintos para decidir los impedimentos formulados por esos servidores.
[7] Corte Constitucional, Auto 1553 de 2022.
[8] Corte Constitucional, Autos 1125, 909, 721, 706, 187 y 186 de 2024; 2636, 2222, 2145, 1786, 253 y 112 de 2023; 1921, 1730, 1729, 1627, 1555, 1208, 1132, 999, 984, 888A, 776, 593 y 192 de 2022; y 1150, 1129, 1012, 969, 699, 582, 428, 310, 218 y 183 de 2021.
[9] Corte Constitucional, Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.
[10] Corte Constitucional, Auto 418 de 2017.
[11] Corte Constitucional, Autos 418 de 2017, y 115, 114 y 113 de 2007.
[12] Las siguientes notas al pie, propias del Auto 041 de 2021, son complementadas con autos dictados con posterioridad a esa providencia, en los que la Corte aceptó el impedimento formulado por el procurador general de la nación en los supuestos de hecho que se enuncian.
[13] Corte Constitucional, Autos 192 de 2022, 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.
[14] Corte Constitucional, Autos 1125, 1124 y 721 de 2024; 593 de 2022; 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002. En relación con el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los siguientes autos: 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[15] Corte Constitucional, Autos 366 y 191 de 2008.
[16] Corte Constitucional, Autos 909 y 187 de 2024; 253 de 2023; 999, 888A, 776 y 192 de 2022; 1129, 669, 582, 310 y 218 de 2021; 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.
[17] Con posterioridad al Auto 049 de 2021, la Sala ha declarado infundado el impedimento en comento cuando el procurador general de la nación: (i) elaboró y suscribió un decreto legislativo que luego fue incorporado como legislación permanente por la ley acusada (autos 2222, 1786 y 650 de 2023; y 1593 y 1553 de 2022); (ii) en condición de miembro del Consejo Superior de Política Criminal, rindió concepto previo sobre el proyecto de ley o acto legislativo que culminó con la expedición de la norma demandada (autos 1150 y 1015 de 2021. Sobre el particular, se deben consultar los autos 2636 de 2023 y 1730 de 2022); (iii) no hizo parte de la comisión redactora de la iniciativa ni la presentó ante el Congreso, como tampoco intervino en los debates (Auto 1555 de 2022); (iv) presentó algunas consideraciones y recomendaciones al proyecto de ley, pero respecto de artículos distintos a los demandados (Auto 2145 de 2023); y (iv) la intervención de funcionario no se dio en el proceso de formación de la disposición acusada, sino en el trámite legislativo anterior de una norma similar (Auto 1012 de 2021).
[18] Corte Constitucional, Autos 112 de 2023; 1921 y 1132 de 2022; y 428, 183 101A, 100A, y 049 de 2021;
[19] Corte Constitucional, Autos 186 de 2024; 2636 de 2023; 1730 y 1729 de 2022, y 969 de 2021.
[20] Corte Constitucional, Autos 909 y 187 de 2024, 253 de 2023 y 192 de 2022.
[21] Tampoco ha sido relevante en los autos en los que ha sido mencionada esta consideración. En los autos 1125 y 721 de 2024, 649 de 2023 y 593 de 2022, la Sala aceptó el impedimento formulado por el viceprocurador general de la nación, al encontrar demostrado que este había participado en la subcomisión redactora de la norma. En el Auto 186 de 2024, la Corte adoptó la misma decisión porque constató que la procuradora general de la nación, en calidad de ministra de justicia y del derecho, participó en la elaboración del proyecto de ley. En los autos 2636 de 2023 y 1730 y 1729 de 2022, la corporación aceptó el impedimento formulado por la misma autoridad, al comprobar que, en ejercicio del cargo de ministra de Gobierno, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional. En los autos 253 de 2023, 776 y 122 de 2022, y 582 y 218 de 2021, el tribunal determinó que la procuradora general de la nación participó directamente en el procedimiento de formación de la norma demandada, al punto que fue quien radicó la iniciativa legislativa. En los autos 112 de 2023 y 183 de 2021, la Sala concluyó que procedía aceptar el impedimento deprecado, porque la procuradora general de la nación había participado en el acto de sanción de la ley.
[22] Control automático de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz establece y duradera y se dictan otras disposiciones.
[23] Auto 065 de 2019.
[24] Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, [p]or la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
[25] Corte Constitucional, Sentencias C-474 de 2013 y C-172 de 2006.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 1997: Hay que distinguir claramente entre dos momentos: el primero que pone fin al proceso de formación de las leyes, cual es el de la sanción gubernamental, y el segundo, la promulgación de la misma. Así entonces, la expedición de la ley hace relación a la formación del contenido, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido.
[27] Artículo 289 de la Ley 5 de 1992: Publicidad del registro. El secretario general de cada una de las Cámaras hará público el registro [de declaración de intereses privados], y lo expresará, además, en la Gaceta del Congreso.
[28] Inciso 1 del artículo 385 de la Ley 5 de 1992: La vinculación laboral de los empleados que conforman las plantas de personal creadas por esta ley, se hará por medio de resolución de nombramiento, expedida por el director Administrativo en la Cámara de Representantes o el director general Administrativo del Senado, con la firma del secretario general respectivo.
[29] Inciso 2 del artículo 367 de la Ley 5 de 1992: La Organización Legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva de la corporación y del secretario general del Senado; el orden administrativo estará a cargo de la Dirección General Administrativa del Senado, dependencia que se crea por medio de esta ley.
[30] Artículo 377 de la Ley 5 de 1992: Decisiones del director general. Las decisiones administrativas del director General se tomarán mediante resolución, la cual llevará, en fe de lo actuado, la firma del secretario general del Senado o del Subsecretario General, si aquél delegare dicha función en éste.
[31] Inciso 2 del artículo 35 de la Ley 5 de 1992: Terminada cada una de las sesiones, tanto de las Comisiones como de las Plenarias, la Secretaria respectiva levantará el acta, la cual se enviará por intermedio de la Secretaría General de la corporación para su respectiva publicación en la Gaceta del Congreso; una vez publicada se remitirá una copia digital a los integrantes de la respectiva Cámara o Comisión para su conocimiento a través de los medios digitales dispuestos para tal fin, posteriormente la Mesa Directiva de la Comisión o Plenaria la incluirá en el orden del día para su discusión y votación.
[32] Artículo 36 de la Ley 5 de 1992: Gaceta del Congreso: El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los secretarios de las Cámaras serán los directores de las Secciones respectivas. || Parágrafo. En casos eventuales la publicación de la Gaceta del Congreso también se podrá realizar por los secretarios de cada Cámara en sus respectivas plataformas tecnológicas institucionales, que se habiliten para tal fin, dando cumplimiento con el principio de publicidad.
[33] Incisos 5 y 6 de la Ley 5 de 1992: Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. || El área administrativa en coordinación con las Secretarías Generales y las Secretarías Generales de las Comisiones Constitucionales y legales implementarán los mecanismos necesarios para que la publicación de que trata este artículo, sea a la mayor brevedad posible ágil y eficiente.
[34] Artículo 144 de la Ley 5 de 1992: Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el presidente a la Comisión Permanente respectiva. || El proyecto se entregará en original y dos copias físicas o de manera electrónica, en este caso, se deberán adjuntar dos copias del documento, la primera de ellas cifrada que no permita su edición o modificación y la otra disponible para edición, a través de los medios digitales que el Congreso habilite para tal fin, con su correspondiente exposición de motivos. De él se dejará constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y comisión que deba tramitarlo. || Un ejemplar del proyecto será enviado por el secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso.
[35] Artículo 231 de la Ley 5 de 1992: Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas o los proyectos de ley y Acto Legislativo deberán formularse por escrito, en original y tres copias o a través de los medios digitales que se habiliten paro tal fin. En ambos casos, se remitirá una copia al ponente del proyecto y a los miembros de la Comisión de manera digital y serán publicadas en la Gaceta del Congreso.
[36] Entre otros, se pueden consultar las sentencias C-496 de 2016 y C-881 de 2011 y los autos 414 y 251 de 2023, y 1592 de 2022.
[37] Corte Constitucional, Auto 984 de 2022: los impedimentos constituyen una facultad excepcional [ ] para declinar [la] competencia en un asunto específico, separándose de su conocimiento, cuando [se] considere que existen motivos fundados para que [la] imparcialidad se encuentre seriamente comprometida [Auto 093 de 2012, que reiteró los autos 039 y 350 de 2010]. Es decir, los impedimentos no pueden ser utilizados o tramitados como una forma de evadir el cumplimiento de los deberes propios del cargo, por lo que solo pueden ser invocados y aceptados cuando se cumplan las exigencias previstas para el efecto [Auto 345A de 2016].
[38] Ibidem. [A] la luz de la jurisprudencia constitucional, la aceptación de un impedimento depende del cumplimiento de dos deberes por parte de que quien lo manifiesta: (i) invocar una causal previamente establecida en la ley (taxatividad) [Auto 086A de 2018] y (ii) señalar los argumentos que explicitan el vínculo entre los hechos invocados y la causal de impedimento que se invoca (pertinencia) [ibidem]. [ ]. || Respecto del segundo deber, la corporación ha afirmado que es necesario que el interesado demuestre la existencia de una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados [ ] y las causales taxativas de impedimento que son invocadas [Auto 022 de 2017. Al respecto, también se pueden consultar los Autos 047 y 188A de 2005]. Esto significa que el impedimento debe estar construido sobre una estructura argumentativa de correspondencia entre el hecho invocado y el supuesto fáctico descrito en la norma que regula la causal de impedimento [Auto 022 de 2017].
[39] Artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución
[40] Al respecto, se puede consultar el análisis efectuado en los autos 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[41] Corte Constitucional, Auto 218 de 2021. En esta oportunidad, la Sala explicó: 17. Es cierto que las causales de impedimento y recusación deben ser objeto de una interpretación restrictiva, lo que excluye su extensión teleológica o las analogías; también lo es que este análisis supone una menor rigurosidad tratándose del Procurador General, en comparación con los impedimentos frente a los magistrados de la Corte, quienes finalmente toman la decisión en el proceso. Sin embargo, a esta Corporación le corresponde igualmente velar por el debido proceso y el principio de imparcialidad, como uno de los pilares centrales del sistema de justicia. En efecto, la imparcialidad tiene como efecto último la preservación de la confianza en el Estado de Derecho, a través de decisiones que gocen de credibilidad social y legitimidad democrática. Confianza ciudadana que podría verse erosionada de aceptarse que el impedimento presentado por el Procurador General cobije únicamente a un grupo de disposiciones demandadas, pese a que todas están contenidas dentro de un mismo proceso constitucional. || 18. Además, la división de una demanda de inconstitucionalidad entre las distintas disposiciones acusadas, como si se tratase de entidades independientes y excluyentes entre sí, resulta -por regla general- artificiosa. Las demandas de inconstitucionalidad que han sido admitidas satisfacen prima facie las exigencias previstas en el Decreto 2067 de 1991, lo que supone, por lo menos, una argumentación clara que responda a un hilo argumentativo coherente entre las distintas disposiciones acusadas. Es razonable concluir entonces que el escrito de inconstitucionalidad que ha sido admitido, y se encuentra en trámite de intervenciones, contiene una entidad inescindible que debe abordarse de manera conjunta e integral. || 19. Lo hasta aquí expuesto no descarta por completo que puedan existir demandas de inconstitucionalidad en las que resulte viable dividir los cargos y las disposiciones acusadas, sin afectar la coherencia y consistencia de la demanda, y sin erosionar desproporcionadamente la confianza ciudadana en la imparcialidad del trámite. Sin embargo, esta no es la regla general ni tampoco es el escenario que surge en el caso bajo análisis, como se pasará a explicar ahora. || [ ] 24. Dicho lo anterior, la Sala Plena también observa que la Ley 2080 de 2021 tiene como objeto modificar el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el cual es solo uno de los conjuntos normativos acusados por el señor Hugo Palacios en esta ocasión, pues la demanda también va dirigida contra el artículo 6 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, considera esta Corporación, en atención a lo expuesto en el capítulo anterior, que, en principio, el proceso constitucional es una entidad inescindible y que la solicitud de impedimento irradia sobre todo el trámite constitucional bajo análisis. || 25. Ciertamente, en este caso no es viable fragmentar el juicio de constitucionalidad entre las distintas normas acusadas, en tanto que las disposiciones demandadas hacen parte de un reclamo integral del actor contra el alcance que le ha dado el Legislador a la acción popular y la acción de cumplimiento. En síntesis, el demandante considera que las normas acusadas limitan de forma arbitraria la facultad de las entidades públicas para ejercer, ante la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, las acciones de cumplimiento y populares, pues condicionan su procedencia a que las mismas se dirijan contra otras entidades públicas o contra personas privadas que desempeñen funciones administrativas, dejando por fuera al resto del universo de particulares. Dentro del escrito de inconstitucionalidad propuesto, las normas de asignación de competencia que traen los artículos 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011 tienen una relación intrínseca con los demás artículos demandados en las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998. Lo que imposibilita restringir el impedimento de la Procuradora General a tan solo una de las normas mencionadas.
[42] Pág. 3 y 4 del escrito.
[43] Ver, entre otros, los artículos 145, 146, 154, 157, 158, 160, 162 y 165 de la Carta Política, los artículos 47, 89, 139, 144, 152 y 165 de la Ley 5 de 1992, así como la Resolución 008 de 2011 del Senado de la República.
[44] Pág. 5 del escrito.
[45] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-091 de 2021, C-275 y C-224 de 2019, C-048 de 2018, C-332 de 2014, C-829 y C-622 de 2013, C-822 de 2012, C-027 de 2011, C-460 de 2010, C-751 y C-464 de 2008, C-276 de 2006, C-924 de 2000, C-400 de 1998, C-468 de 1997, y C-682 y C-378 de 1996.
[46] Corte Constitucional, Autos 1125, 909, 721, 706, 187 y 186 de 2024; 2636, 2222, 2145, 1786, 253 y 112 de 2023; 1921, 1730, 1729, 1627, 1555, 1208, 1132, 999, 984, 888A, 776, 593 y 192 de 2022; 1150, 1129, 1012, 969, 699, 582, 428, 310, 218, 183 y 049 de 2021; 015 de 2020, 418 de 2017, 013 de 2010, 123 y 073 de 2008, 229 y 198A de 2007, 006 y 005 de 2006, 142 y 124 de 2005, y 164 y 158 de 2004, entre otros.
[47] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991: Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar.
[48] Corte Constitucional, Autos 049 de 2021, 015 de 2020, 531 de 2019, 723 de 2018, 418 de 2017 y 031 de 2016, entre otros.